Dossiê: “A conquista do voto no Brasil”

Em 26 de abril de 2016 às 07:00.

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Dossiê completo sobre o processo evolutivo das eleições realizadas no Brasil, desde o período colonial com as ordenações do Reino de Portugal, onde eleitores e eleitos representavam uma parcela inexpressiva da população até a conquista do voto democrático na república.

A matéria retrata ainda, a luta da mulher pela conquista do voto feminino na década de 30, marcada por contradições que permeavam as relações sociais e de gênero.

Por Homero de Oliveira Costa

Manuel Rodrigues Ferreira afirma que há no Brasil uma tradição democrática do direito de votar que está “entranhada em nossa vida política, que remete à fundação da primeira vila e cidade brasileira” (Evolução do sistema eleitoral brasileiro, editora do Senado, Brasília, 2001). Para ele “a democracia foi um processo normal na execução da política interna brasileira” e “o povo brasileiro, desde os primeiros tempos do descobrimento, sempre teve a mais ampla liberdade de escolher os seus governos locais”.

No entanto, ao se analisar o processo eleitoral no Brasil Colônia, constata­se que uma de suas principais características é a limitação ao exercício do voto, com a exclusão da maioria da população, composta por escravos e trabalhadores livres. O poder político (e militar) era controlado pelo senhoriato rural e a Coroa portuguesa, o que tornava os pleitos eleitorais ilegítimos. As eleições não eram nem democráticas nem muito menos representativas – os eleitos eram representantes de uma minoria inexpressiva da sociedade.

As primeiras eleições no Brasil ocorreram em 1532. Entre 1500 e 1530, não houve interesse de Portugal em ocupar a recém descoberta colônia. Com a expansão do comércio e as descobertas de riquezas, a Coroa portuguesa iniciou a partir de 1530 um processo de povoamento e controle administrativo da colônia, com a chegada ao Brasil de Martim Afonso de Sousa. Nomeado governador-geral pelo rei de Portugal, ele fundou em 22 de janeiro de 1532 (dia de São Vicente Mártir) a primeira vila do Brasil, batizada de São Vicente, que se constituiu no primeiro núcleo administrativo do país. Para a administração da vila, foi constituída a primeira Câmara municipal do Brasil, que seguia o modelo utilizado em Portugal desde a Idade Média e regido pelas Ordenações do Reino, responsáveis pela organização político­administrativa das vilas e cidades – no Brasil Colônia (1500­1822), houve três ordenações: Afonsinas (1446­1521), Manuelinas (1521­1603) e Filipinas (1603­1828).

As Câmaras eram constituídas por dois a quatro vereadores (a depender do tamanho do município), com mandato de três anos, um ou dois juízes ordinários (que presidiam as sessões), além de uma burocracia formada por escrivães, tesoureiros e dois almotacés (responsáveis pela fiscalização das obras públicas). A eleição era indireta, já que havia votantes de primeiro e segundo graus. Os de primeiro grau eram os “homens bons”, que indicavam ao escrivão o nome de seis pessoas que seriam votantes de segundo grau. As mais citadas escolhiam os oficiais das Câmaras. Excluíam-se os trabalhadores, degredados e judeus. Como disse Maria Tereza Sadek (A justiça eleitoral e a consolidação da democracia no Brasil, 1995), embora as mulheres pudessem votar, os eleitores eram geralmente os homens “chefes de famílias, nobres de linhagem e seus descendentes, os senhores de engenho, a alta burocracia civil e militar e os comerciantes ricos”.

Caio Prado Júnior, ao analisar o estatuto político da colônia (Evolução política do Brasil, Companhia das Letras, 2012), lembra que, a população “que se comprimia nos grandes domínios” vivia na mais completa dependência dos senhores rurais: “A grande exploração agrícola – única que se pôde estabelecer – absorve toda a economia colonial (…), subordinando a massa da população aos grandes proprietários”. Essa situação vai redundar em alto grau de autonomia para esses proprietários, que “ofusca a própria soberania teórica da Coroa”. Para Prado Júnior, “até meados do século XVII pode-se afirmar que a autoridade desta se exerce efetivamente dentro dos estreitos limites da sede do governo geral”, situação que vai condicionar a estrutura política da colônia, onde as Câmaras municipais se constituíam na “verdadeira e quase única administração da colônia”.

Durante o século XVI e início do XVII, as atribuições dos vereadores eram amplas e variadas, como a construção e conservação dos logradouros, a denúncia de crimes e contravenções, o auxílio aos alcaides no policiamento e até o julgamento, sem direito a apelação, dos infratores da lei. Exerciam assim funções executiva, legislativa e judiciária. Com as Ordenações Filipinas, a partir de 1603, as atribuições das Câmaras municipais mudaram, tendo sido reduzidas as suas funções de ordem administrativa.

Durante todo o período colonial, as eleições para as câmaras municipais eram restritas aos chamados “homens bons”, ou seja, a elite rural dos senhores de engenho, a alta burocracia militar e civil e seus descendentes. Para Maria Isaura Queiroz (O mandonismo local na vida política brasileira e outros ensaios, Alfa Ômega, 1976), esses “homens bons”, na realidade, “eram verdadeiros chefes de bandos armados – compostos de escravos, agregados, afilhados e homens d’armas mercenários – que concorriam às assembleias das câmaras municipais para eleger seus representantes”.

Assim, embora o voto fosse formalmente universal, na realidade não se tratava de sufrágio universal: o eleitorado de primeiro grau era bastante restrito. Para Teresa Sadek, “as eleições respondiam, em grande parte, às conveniências da Coroa. As leis que as regiam preocupavam­ se sobretudo em manter o poder dos eleitos dentro de limites aceitáveis para a metrópole. Vários mecanismos asseguravam o predomínio do monarca: a apuração era realizada por ‘juízes de fora’ nomeados pelo rei; eram comuns a suspensão de eleições e a restrição dos poderes das casas legislativas; ‘juízes de fora’ frequentemente presidiam as câmaras (…). O mando político traduzia, de fato, a onipotência dos senhores rurais, apesar de formalmente constituído nas câmaras, compostas pela prática eleitoral. As manifestações do poder privado não eram contidas nem pelo rei, nem pela massa da população” (A justiça eleitoral e a consolidação da democracia no Brasil, 1995).

Em síntese, era o latifúndio monocultor e escravocrata que representava o verdadeiro centro político, social e econômico no Brasil Colônia. No século XIX, a Família Real chega ao Brasil e, em 1821, é promulgada a lei que convoca as primeiras eleições gerais do Brasil.

 

Mudar…para manter tudo como está

Entre os direitos políticos mais importantes encontra-se a possibilidade de escolha de seus próprios governantes através do voto. Atualmente no Brasil, as eleições são diretas e o sufrágio, universal, ou seja, todos os brasileiros maiores de 16 anos, independentemente de gênero, grau de instrução ou raça, são habilitados a escolher seus governantes. O processo de renovação dos cargos encontra-se sob a gestão do Poder Judiciário, garantindo a lisura necessária aos pleitos. Mas nem sempre foi assim. Quando pensamos em fraude eleitoral, voto de cabresto, troca de votos por favores eleitorais, a Primeira República (1889-1930) nos vem logo à mente. Mas será que era mesmo assim? Como votavam as pessoas no período? Quem eram os eleitos e os eleitores? O voto era obrigatório ou facultativo? Os ex-escravos votavam? São estas questões e algumas outras que queremos responder com esta breve viagem a um passado ainda presente em nossa forma de agir politicamente.

Quem votava?

Os homens, brasileiros ou naturalizados, maiores de 21 anos e que sabiam ler e escrever (exceto os militares sem patente oficial – os “praças de pret “). Levando-se em conta que mais de 70% da população era analfabeta e que as mulheres não podiam votar, restavam poucos eleitores. A maior parte dos libertos era iletrada, portanto, embora os negros pudessem votar, muitos eram impedidos.

Os levantamentos já realizados nos mostram reduzido índice de participação eleitoral. O voto era facultativo – só compareciam às urnas os interessados em participar ou os que a elas fossem conduzidos pelos chefes locais. Percebe-se uma variação entre um mínimo de 1,4% e o máximo de 5,7% de comparecimento – o que é muito pouco. A exceção das sucessões que tiveram disputas eleitorais mais acirradas (Hermes x Rui Barbosa em 1910, Nilo Peçanha x A. Bernardes em 1922 e Júlio Prestes x Vargas em 1930), as demais foram quase unânimes. As oposições e as minorias tinham poucas chances de chegar ao poder. Os inúmeros obstáculos ao direito de voto reduziram a participação política, deixando a grande maioria fora das esferas decisórias.

Como se votava?

Nos municípios, para os cargos de vereador, deputado, senador e presidente da República, as eleições eram diretas e não se exigia renda mínima, como no Império. No entanto, os trâmites eleitorais eram controlados pelos poderes Executivo e Legislativo, cujos membros eram responsáveis pelo processo de sua própria eleição. Tal incongruência foi paulatinamente percebida como problema, mas não combatida no mesmo ritmo. Como todo processo eleitoral, ele envolvia quatro fases: alistamento dos eleitores com emissão dos títulos de eleitor, votação, apuração e diplomação. Segundo o Decreto 200-A, emitido após a Proclamação, o alistamento e uma primeira apuração eram realizados nos municípios e uma ata com os resultados era enviada à capital de cada estado e ao Distrito Federal (Rio de Janeiro), para que fosse somada às dos demais municípios.

A fase mais importante do processo – a da apuração – era feita nas capitais. Desenhava-se assim o modelo federalista brasileiro, com alicerces fincados no poder dos estados. Procurava-se envolver a população no processo eleitoral. De acordo com a Lei 35, de janeiro de 1892, participariam das comissões de alistamento e de eleição os votantes locais, escolhidos entre os presentes. Naquele ano se estabeleceu o voto distrital, no qual cada distrito eleitoral elegeria três deputados. Encontra-se ainda na resolução a previsão do voto secreto como meio exclusivo de manifestação do direito de escolha, o que seria alterado mais tarde.

Feitas as apurações nos estados, as atas eram encaminhadas à capital nacional. Mas o processo não se encerrava aí. No caso das eleições para deputados e senadores, as atas iam para as secretarias da Câmara e do Senado, responsáveis pela última fase: a verificação de poderes. O processo de verificação de poderes não era invenção republicana. Existia em outros países e foi introduzido no Brasil em 1823. Consistia na análise das atas eleitorais com o fim de conferir diplomas a deputados e senadores eleitos.

Em razão do envio de atas dissonantes entre si – que apresentavam para uma mesma eleição resultados diferentes – e da contestação insistente dos derrotados, o processo assumia grande complexidade, ameaçando em muitas ocasiões a estabilidade política do regime. Eram constituídas comissões de inquérito que tinham acesso aos documentos eleitorais e abriam espaço para a defesa dos derrotados, que se valiam até de advogados. O julgamento final feito pela verificação de poderes conseguia alterar a composição do Congresso, ao “degolar” deputados que se julgavam eleitos. Embora fosse fase importante do processo eleitoral, seu impacto foi mais restrito do que se supõe: ao longo do período, apenas cerca de 10% dos deputados foram “degolados”. A metáfora da “depuração”, largamente utilizada para referir-se ao processo eleitoral republicano, contribui para compreendermos o formato da apuração de votos, à semelhança de uma filtragem: uma primeira contagem dos mesários, no âmbito do município; uma segunda, por juntas apuradoras nas capitais dos estados, e um terceiro processo, nas comissões de inquérito no Parlamento. Uma nova lei eleitoral mudaria o quadro político.

Trata-se da Lei 1.269, de 15 de novembro de 1904 (Lei Rosa e Silva). Em relação ao alistamento eleitoral, a nova lei ampliava ainda mais o corpo de proscritos, incluindo quem se recusasse a obedecer às leis por razão de crença religiosa e detentores de títulos nobiliárquicos conferidos por nações estrangeiras. Outra inovação se deu na composição das comissões de alistamento, cujos componentes seriam pinçados de uma lista dos maiores contribuintes de impostos de cada município. Tal lista seria publicada pela imprensa e os demais contribuintes poderiam requerer a sua inclusão, caso o desejassem. O mais importante, no entanto, foi a permissão concedida por essa lei para que o eleitor votasse em dois nomes de duas chapas distintas. Dessa forma, instituiu-se a liberdade de eleger um candidato de um partido situacionista e outro de um oposicionista. O eleitor passou também a poder descarregar seus votos em um ou mais candidatos. Tais medidas permitiram a eleição de algumas minorias, o que até então era muito difícil.

Mas, e as fraudes eleitorais?

Tentou-se, de várias formas, aperfeiçoar as regras e inibir as fraudes pela introdução de penalidades e maior controle sobre o processo eleitoral. Ao acompanharmos os regulamentos eleitorais do período, percebemos idas e vindas, experimentações variadas, proliferação de tentativas e avaliação de erros, tudo no sentido de tornar o processo mais transparente, sem no entanto permitir-se a formação de um mercado político competitivo.

O Regulamento Alvim (1890), em seu artigo 32, trazia, no entanto, uma peculiaridade: “No caso de não saber ou não poder o eleitor escrever o seu nome, escreverá em seu lugar outro por ele indicado e convidado pelo presidente da mesa, o que deverá constar da ata”. Como um eleitor, que fora alistado por ter comprovado ser alfabetizado poderia ser incapaz de escrever o próprio nome? Percebe-se que os esforços para inibir as fraudes eram amenizados por mecanismos que as facilitavam.

As cédulas já vinham com os nomes dos candidatos, quando impressas. Na maior parte dos processos eleitorais da Primeira República, o eleitor poderia votar em qualquer papel, podendo trazê-lo de casa. Esse nível de informalidade facilitava o controle do voto pelos chefes locais, que facilmente poderiam já entregar ao eleitor a cédula pronta, diminuindo a sua margem de escolha.

A Lei Rosa e Silva garantiu ao Judiciário o controle de parte do processo eleitoral, na medida em que o alistamento passou ao encargo do juiz de direito da comarca. Caberia a ele presidir a comissão e contar com o auxílio dos quatro maiores contribuintes de impostos. Somar-se-iam a esse seleto grupo três outros cidadãos indicados pelos governos municipais, o que mantinha, em menor grau, a interferência dos intendentes sobre o processo.

O alistamento passou a ser mais controlado, exigindo-se documentos adicionais que comprovassem os requisitos de qualificação, como comprovantes de residência e de letramento. A relação dos aptos a votar seria amplamente divulgada para que o direito à contestação fosse viabilizado – na imprensa, deveria ser publicada cinco vezes. Já a lei eleitoral de 1916 ampliava penas e punições. Nota-se que, à medida que a República avançava, melhor tratamento era conferido aos processos com o fim de garantir a realização de eleições mais transparentes e honestas, sem que os mecanismos de controle dos resultados fossem alterados em sua essência.

Uma peculiar inovação foi introduzida por uma lei de 1896: a possibilidade do voto a descoberto. “Será lícito a qualquer eleitor votar por voto a descoberto, não podendo a Mesa recusar-se a aceitá-lo.” Abria-se um novo precedente antes não previsto: o direito individual de optar pelo voto aberto, tendo o eleitor a possibilidade de levar para casa uma cópia de seu voto. Embora tal prerrogativa tenha sido colocada como uma opção do eleitor, as conhecidas barganhas entre votos e favores poderiam, a partir desse momento, ser autenticadas.

Em dezembro de 1916, uma nova medida alterava o voto aberto, que passou a ser previsto apenas para o voto em separado – quando o eleitor tivesse de votar em uma seção diferente da sua. Talvez o fato de o eleitor votar numa seção diferente da prevista diminuísse os mecanismos de controle do poder local sobre seu voto. É curioso que os tenentes e outros setores sociais tenham feito campanha em prol do voto secreto na década de 1920. O voto a descoberto era uma possibilidade, mas se tornou na prática uma regra, como comprova a luta para garantir a privacidade do eleitor.

Coronelismo nos rincões

A delimitação do tamanho das bancadas que comporiam o Congresso Constituinte, feita pelo Regulamento Alvim, permaneceu ao longo de todo o período. O número de deputados por estado seria definido pelo número de eleitores alfabetizados de cada um, na ordem de um deputado por 70 mil habitantes. A variação ia de quatro (bancada mínima) a 37 deputados (bancada de Minas Gerais). Estabeleceu-se assim um modelo federalista extremamente desigual. O Parlamento passou a ser palco de disputas entre estados, com a atuação parlamentar subsumida ao mando de líderes locais, os coronéis.

O controle dos chefes locais sobre os resultados finais das eleições era pequeno, embora exercessem forte influência sobre seus distritos. Como se explica isso? Pelo compromisso coronelista, que consistia na troca de votos por favores. A função dos coronéis estava limitada à condução de eleitores às urnas para descarregar em candidatos previamente indicados pelos partidos estaduais a maior parte dos votos, conferindo aos eleitos relativo grau de legitimidade. Do controle final dos resultados (apuração) os antigos coronéis estavam afastados, uma vez que a apuração se dava nas capitais. Mas o que ganhava o coronel? Enfraquecido economicamente, conferia votos às lideranças que em troca lhes ofertavam favores, obras púbicas para seus municípios e cargos políticos, entre outras prebendas. A transposição da apuração dos municípios para as capitais revela um controle maior dos estados, esvaziando as prerrogativas dos chefes locais.

A República aprofundou a concentração de poderes nos grandes estados, acirrando diferenças regionais que remontavam ao Império. Em nível macropolítico prevalecia o federalismo desigual, de pequenos e grandes estados. Em nível micropolítico o coronelismo garantia a permanência dos grupos no poder. Eram duas faces da mesma moeda, a garantir a estabilidade do regime oligárquico.

Com a Constituição de 1988, o voto se tornou universal no Brasil, com a inclusão dos analfabetos no processo eleitoral. Demorou muito até que os direitos políticos fossem plenamente restabelecidos, após a ditadura civil-militar inaugurada em 1964. Mas a venda de votos e o controle dos eleitores por chefes locais ainda se fazem presentes, resquícios de práticas políticas antigas e que precisam ser superadas. Só dessa forma viveremos uma democracia plena, forte e duradoura.